Reconstrucción tras un desastre: retos urbanísticos, flexibilización y restricciones

Los procesos de recuperación territorial posteriores a una declaratoria de desastre natural plantean desafíos normativos que articulan el derecho urbanístico, el acceso a la vivienda y la responsabilidad del Estado. Si bien las situaciones de emergencia habilitan mecanismos excepcionales y procedimientos más expeditos, el ordenamiento jurídico colombiano mantiene límites que deben observar constructores, damnificados y entidades territoriales.

Sin embargo, el carácter extraordinario de la emergencia no supone la desaparición del ordenamiento jurídico ordinario. Las medidas de excepción deben permanecer sometidas a la Constitución, a la legislación sobre gestión del riesgo, a las determinaciones de ordenamiento territorial y ambiental y, particularmente, a las exigencias técnicas destinadas a garantizar la seguridad y estabilidad de las edificaciones.

Por ello resulta relevante analizar el alcance de las flexibilidades aplicables a las licencias urbanísticas y sus límites frente a las normas de sismorresistencia, así como el régimen aplicable a los predios ubicados en zonas de alto riesgo que, tras la reubicación de sus ocupantes, deben destinarse a evitar nuevas ocupaciones.

1. Flexibilidad en materia de licencias frente al imperativo de la sismorresistencia

La urgencia propia de los procesos de reconstrucción puede justificar la adopción de medidas excepcionales a la regla general del decreto 1077 de 2015, dirigidas a reducir cargas administrativas y acelerar la ejecución de las obras necesarias para superar los efectos del desastre. Esta posibilidad encuentra fundamento, entre otras disposiciones, en el régimen especial previsto por la Ley 1523 de 2012 para las situaciones de desastre.

El artículo 65 de dicha ley dispone que, declarada una situación de desastre o calamidad pública, debe determinarse el régimen especial aplicable de acuerdo con los antecedentes, la naturaleza, la magnitud y los efectos del evento. Ese régimen puede comprender, entre otras materias, medidas relativas a la ocupación, adquisición, expropiación y demolición de inmuebles, reubicación de asentamientos e incentivos para la rehabilitación, reconstrucción y desarrollo sostenible.

No obstante la declaratoria de desastre no constituye por sí misma una autorización general para apartarse del régimen urbanístico, sino que habilita la adopción de reglas especiales que deben concretar, dentro del marco legal, las medidas excepcionales requeridas para atender la emergencia.

Así ocurrió, por ejemplo, en el año 2024 con el decreto 1372 en el marco de la reconstrucción del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, donde se estableció que, mientras subsistiera la declaratoria de desastre, determinadas obras no requerían la expedición de licencias urbanísticas.

Por ello, cuando una norma especial en el marco de la ley 1523, establece que determinadas obras pueden ejecutarse mediante un procedimiento simplificado o incluso exceptúa la necesidad de obtener una licencia urbanística, dicha excepción debe interpretarse de manera estricta y únicamente comprende las actuaciones expresamente cobijadas por la norma y durante el período y bajo las condiciones allí previstas.

La eliminación o flexibilización de un trámite de licencias no puede confundirse, con la inaplicación de los estándares técnicos de seguridad, toda vez que las edificaciones continúan sometidas a las exigencias que resulten aplicables en materia de estabilidad, seguridad estructural, calidad de los materiales, condiciones de habitabilidad y construcción sismorresistente.

2. La gestión del riesgo como límite material de la reconstrucción

La existencia de una emergencia no convierte todos los predios afectados en terrenos aptos para ser reconstruidos.

El Decreto 1077 de 2015, dentro del régimen urbanístico general, establece restricciones frente a actuaciones sobre determinados suelos, entre ellos aquellos que se encuentran sometidos a condiciones de riesgo o a especiales condiciones de protección. En consecuencia, la circunstancia de que una edificación haya existido previamente en un determinado lugar no significa que, después de su destrucción, exista automáticamente un derecho a reconstruirla en el mismo sitio.

Esta consideración adquiere especial importancia cuando los estudios de amenaza y riesgo determinan que un inmueble se encuentra localizado en una zona de alto riesgo no mitigable, caso en el que se debe determinar si jurídicamente resulta admisible que esa población continúe ocupando el territorio, pues la reconstrucción no puede reproducir las condiciones de vulnerabilidad preexistentes.

La Ley 1523 de 2012 incorpora precisamente este enfoque al exigir que la planificación territorial incluya mecanismos para el inventario de asentamientos en riesgo, la delimitación y tratamiento de las zonas expuestas a amenazas.

El artículo 40 de la Ley 1523 de 2012 exige que los municipios, distritos y áreas metropolitanas incorporen en sus instrumentos de desarrollo y ordenamiento territorial las consideraciones relacionadas con el desarrollo seguro y sostenible. Dentro de esas previsiones se encuentran los mecanismos de reubicación de asentamientos, la transformación del uso asignado a las zonas expuestas al riesgo y la constitución de reservas de tierras destinadas a hacer posible los procesos de reasentamiento.

A ello se suma una disposición particularmente relevante de la Ley 388 de 1997. Su artículo 121 establece que las áreas catalogadas como de riesgo no recuperable que hayan sido desalojadas mediante planes o proyectos de reubicación de asentamientos humanos deben ser entregadas a las Corporaciones Autónomas Regionales o a la autoridad ambiental competente para su manejo y cuidado.

3. El alcance del Decreto 1171 del 11 de agosto de 2026 y lo que debe esperarse de su reglamentación

Este análisis adquiere particular relevancia a partir del Decreto 1171 del 11 de agosto de 2026, mediante el cual el Gobierno Nacional declaró la situación de desastre de carácter nacional como consecuencia del sismo ocurrido el 10 de agosto de 2026. La declaratoria comprende inicialmente doce departamentos y los demás territorios afectados, tiene una duración de doce meses —prorrogable por un período igual, previo concepto favorable del Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo— y activa expresamente el régimen especial previsto en el Capítulo VII de la Ley 1523 de 2012.

El alcance del decreto es especialmente significativo para la reconstrucción porque su artículo 3 ordena a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres coordinar las acciones de respuesta y elaborar, con las entidades del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, el Plan de Acción Específico para la Recuperación, a partir de la evaluación de daños y del análisis de necesidades por sector y territorio. Asimismo, el decreto dispone la participación de las entidades públicas y privadas competentes en la ejecución de dicho plan y garantiza mecanismos de financiación para las actividades de respuesta y recuperación.

En este contexto, lo que razonablemente debe esperarse del Gobierno Nacional no es simplemente la expedición de normas que permitan construir más rápido, sino la construcción de un marco regulatorio integral que determine con claridad qué puede reconstruirse, dónde puede reconstruirse, bajo qué condiciones técnicas y mediante qué procedimiento.

La regulación que se expida debería definir, como mínimo, el alcance territorial y material de las eventuales flexibilidades en materia de licenciamiento; establecer procedimientos expeditos para las actuaciones de reconstrucción que resulten urbanística y técnicamente viables; articular dichas medidas con los estudios de amenaza y riesgo y con los instrumentos de ordenamiento territorial; precisar las condiciones técnicas que deberán observar las edificaciones, incluida la normativa sismorresistente; establecer criterios objetivos para diferenciar los predios susceptibles de reconstrucción de aquellos que deben ser objeto de reubicación; y, finalmente, regular el destino, administración, vigilancia y protección de los predios que sean liberados como consecuencia de los procesos de reasentamiento.

Más recientemente, la expedición del Decreto 1261 del 19 de agosto de 2026 refuerza esta idea y la necesidad de que la administración reglamente los vacíos que existen para materializar la recuperación territorial. En efecto, este nuevo decreto reconoce expresamente que los mecanismos de la legislación ordinaria en materia de vivienda resultan 'insuficientes e incompatibles para encarar la crisis habitacional y logística generada por el sismo', argumentando que la normativa ordinaria regula estas situaciones de forma fragmentada y con procedimientos diseñados para la normalidad.

Con ello, el Decreto 1261 consolida la premisa de que la reglamentación extraordinaria que expida el Gobierno debe enfocarse en habilitar jurídicamente la reconstrucción mediante 'medidas extraordinarias en materia de licenciamiento y habilitación urbanística, uso del suelo, y facilitar la modificación de los Planes de Ordenamiento Territorial, respetando la autonomía de las entidades territoriales. Estas directrices confirman que la superación de barreras normativas como la habilitación inmediata para reasentamiento y alojamiento transitorio' .

Conclusiones

La declaratoria de desastre puede justificar la adopción de mecanismos extraordinarios para acelerar la reconstrucción. Sin embargo, la excepcionalidad administrativa no implica una suspensión general de las normas urbanísticas, ambientales o técnicas. La eventual eliminación o simplificación de una licencia urbanística no equivale a una autorización para construir sin observar los estándares técnicos de seguridad ni para intervenir predios cuya condición de riesgo o protección ambiental haga jurídicamente inviable su ocupación.

El Decreto 1171 del 11 de agosto de 2026 confirma esta estructura jurídica, declara el desastre nacional, activa el régimen especial de la Ley 1523 de 2012 y ordena la formulación de un Plan de Acción Específico para la Recuperación, pero será el desarrollo posterior de ese régimen el que deberá concretar las reglas particulares aplicables a la reconstrucción.