Planes de manejo arqueológico como requisito previo a la ejecución de obras en grandes proyectos urbanísticos

En la última década, tal como se expondrá a lo largo del presente artículo, la arqueología tomó relevancia en la ejecución de proyectos (de infraestructura e inmobiliarios principalmente) debido a que se ha venido exigiendo la adopción de un plan de manejo arqueológico que no pocas veces ha generado alteraciones en los cronogramas de ejecución de los mismos.

En Colombia, de conformidad con la Constitución Política, los vestigios arqueológicos son considerados un patrimonio cultural, que conforma la identidad de la Nación, que tiene las características de ser inalienables, inembargables e imprescriptibles. Estos vestigios, bien sean muebles o inmuebles son parte integrante de los bienes de interés cultural de la Nación, por lo cual el análisis de su régimen aplicable debe realizarse en conjunto.

Mediante Ley 397 de 1997, se dictaron normas sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura y se creó el Ministerio de la Cultura. A éste último se le asignó la vigilancia y el control en lo relacionado con los bienes de interés arqueológico. Posteriormente mediante Decreto 833 de 2002 se reglamentó parcialmente la Ley 397 de 1997 en materia de Patrimonio Arqueológico Nacional. La Ley 397 de 1997 fue modificada por la Ley 1185 de 2008 y reglamentada por el Decreto Nacional 763 de 20091. En estas normas se determinó que la autoridad competente en materia de patrimonio arqueológico sería el Instituto Colombiano de Antropología e Historia – ICANH2.

Una vez definido el régimen aplicable a los bienes de interés arqueológico, es importante relacionar algunas definiciones que han resultado determinantes en relación con la exigencia de un plan de manejo arqueológico:

1. Zona de Influencia Arqueológica: El numeral 9 del artículo 2.6.2.13. del Decreto 1080 de 2015 la define como el “Área precisamente determinada del territorio nacional, incluidos terrenos de propiedad pública o particular, en la cual existan bienes muebles o inmuebles integrantes del patrimonio arqueológico, zona que deberá ser declarada como tal por la autoridad competente a efectos de establecer en ellas un plan especial de manejo arqueológico que garantice la integridad del contexto arqueológico”.
2. Programa de Arqueología Preventiva: De conformidad con el Parágrafo 3 del artículo 2.6.2.24. del Decreto 1080 de 2015, es“…la investigación científica dirigida a identificar y caracterizar los bienes y contextos arqueológicos existentes en el área de aquellos proyectos, obras o actividades que requieren licencia ambiental, registros o autorizaciones equivalentes ante la autoridad ambiental o que, ocupando áreas mayores a una hectárea, requieren licencia de urbanización, parcelación o construcción. El propósito de este programa es evaluar los niveles de afectación esperados sobre el patrimonio arqueológico por la construcción y operación de las obras, proyectos y actividades anteriormente mencionados, así como formular y aplicar las medidas de manejo a que haya lugar para el Plan de Manejo Arqueológico correspondiente”.
3. Plan de Manejo Arqueológico: De acuerdo con el numeral 10 del artículo 2.6.2.13 del Decreto 1080 de 2015, es el “Concepto técnico de obligatoria atención emitido o aprobado por la autoridad competente respecto de específicos contextos arqueológicos, bienes muebles e inmuebles integrantes de dicho patrimonio o zonas de influencia arqueológica, mediante el cual se establecen oficiosamente o a solicitud de sus tenedores, los niveles permitidos de intervención, condiciones de manejo y planes de divulgación”.
4. Intervención: De conformidad con el artículo 11 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 7 de la Ley 1185 de 2008 y por el artículo 212 del Decreto 19 de 2012, “Por intervención se entiende todo acto que cause cambios al bien de interés cultural o que afecte el estado del mismo. Comprende, a título enunciativo, actos de conservación, restauración, recuperación, remoción, demolición, desmembramiento, desplazamiento o subdivisión, y deberá realizarse de conformidad con el Plan Especial de Manejo y Protección si este fuese requerido.”
5. Exploración de carácter arqueológico: De conformidad con el numeral 6 del artículo 2.6.2.13 del Decreto 1080 de 2015, son las “Acciones de búsqueda, prospección, investigación o similares de carácter arqueológico debidamente autorizadas en el territorio nacional, por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia o por las entidades que dicho instituto delegue.”
6. Excavación de carácter arqueológico: De conformidad con el numeral 6 del artículo 2.6.2.13 del Decreto 1080 de 2015, son las “Acciones de movimiento o remoción de tierras con fines arqueológicos debidamente autorizadas en el territorio nacional, por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia o por las entidades que dicho Instituto delegue”.

De las anteriores definiciones es preciso delimitar el alcance de algunas de ellas. Si bien la Zona de Influencia Arqueológica debe estar precisamente determinada, el inciso tercero del artículo 2.6.2.13. del Decreto 1080 de 2015 señala que “En ningún caso la inexistencia de la declaratoria de una zona de influencia arqueológica, o la inexistencia de un plan de manejo arqueológico, faculta la realización de alguna clase de exploración o excavación sin la previa autorización del Instituto Colombiano de Antropología e Historia.” Esto se complementa con lo señalado en el inciso cuarto del mismo artículo según el cual debe considerarse todo el territorio nacional “…como un área de potencial riqueza en materia de patrimonio arqueológico. Sin perjuicio de lo anterior, las zonas de influencia arqueológica deberán ser previamente declaradas por la autoridad competente”.

Las normas anteriormente citadas dan cuenta que el patrimonio arqueológico puede encontrarse en cualquier parte del territorio nacional y que, así no esté delimitada una zona de influencia arqueológica, la exploración y excavación arqueológica requerirá autorización del Instituto Colombiano de Antropología e Historia ICANH.

Sin perjuicio de lo señalado en el Decreto, el Instituto Colombiano de Antropología e Historia ha interpretado que, debido a que el territorio nacional es un área de potencial riqueza en materia de patrimonio arqueológico, así no esté delimitado o determinado un bien inmueble dentro de una zona de influencia arqueológica, debe contar con autorización de dicho instituto para cualquier excavación o exploración (sin importar su carácter arqueológico).

Por otra parte, el Decreto 763 de 2009, hoy contenido en el Decreto 1080 de 2015 señaló que se debe realizar un Programa de Arqueología Preventiva en obras o proyectos que, ocupando más de una hectárea, requieren licencia de urbanización, parcelación o construcción.

El artículo 2.6.2.2. del mismo Decreto 1080 de 2015 relaciona las actividades que se consideran intervenciones sobre el patrimonio arqueológico que requieren autorización del Instituto Colombiano de Antropología e Historia – ICANH. Dentro de estas intervenciones se encuentra, en el numeral 2, las siguientes acciones: “2. Intervenciones en proyectos de construcción de redes de transporte de hidrocarburos, minería, embalses, infraestructura vial, así como en los demás proyectos, obras o actividades que requieran licencia ambiental registros o autorizaciones equivalentes ante la autoridad ambiental, o que ocupando áreas mayores a una hectárea requieran licencia de urbanización, parcelación o construcción. Previo al inicio de las obras o actividades, el interesado deberá poner en marcha un Programa de Arqueología Preventiva que le permita en una primera fase formular el Plan de Manejo Arqueológico orrespondiente. Como condición para iniciar las obras, dicho Plan deberá ser aprobado por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia. Sin perjuicio de lo anterior, para cada una de las fases del Programa de Arqueología Preventiva que impliquen actividades de prospección o excavaciones arqueológicas, el interesado deberá solicitar ante el ICANH la respectiva autorización de intervención.”

Se observa que, de conformidad con este Decreto, cualquier proyecto, obra o actividad que, ocupando áreas mayores a una hectárea, requiera licencia de urbanización, parcelación o construcción se considerará una intervención en el patrimonio arqueológico que requerirá un programa de arqueología preventiva que se ejecutará con la adopción de un plan de manejo arqueológico.

El alcance de este Decreto, según la interpretación que hace el Instituto Colombiano de Antropología e Historia, implica que cualquier ejecución de obras o proyectos en cualquier parte del territorio nacional, que teniendo más de una hectárea, requieran licencia de urbanización, parcelación o construcción, deberá adelantar un programa de arqueología preventiva, a través de un plan de manejo arqueológico.

No obstante esta interpretación, es importante resaltar en este punto que de conformidad con lo definido en el Decreto 1080 de 2015, en la Ley 397 de 1997 y sus modificaciones, los bienes de interés arqueológico deben ser previamente declarados como tales por el Instituto Colombiano de Antropología e Historia ICANH. Así mismo las zonas sobre las cuales se debe adelantar planes de manejo arqueológico deben estar previamente definidas por dicho instituto. También debe tenerse en cuenta que las condiciones para la protección del patrimonio arqueológico se encuentran definidas en la Ley 397 de 1997 y la Ley 1185 de 2008, y su reglamentación incluyó una categoría de intervención que excede la consagración legal y en consecuencia podría ser demandado respecto a su validez.

El incumplimiento en la adopción de un Plan de Manejo Arqueológico o un Programa de Arqueología Preventiva puede derivar en la imposición de sanciones. El Instituto Colombiano de Antropología e Historia, tiene facultad sancionatoria contra todo aquel que haya realizado una intervención sobre un bien de interés cultural sin autorización de la misma entidad y sin la aprobación de un plan de manejo arqueológico tal y como se señala en el parágrafo del artículo 15 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 10 de la Ley 1185 de 2008, y en el numeral 13 del artículo 2.6.2.24 del Decreto 1080 de 2015.

De conformidad con el artículo 15 de la Ley 397 de 1997 modificado por el artículo 10 de la Ley 1185 de 2008, por la intervención de un bien de interés cultural sin la debida autorización la sanción aplicable se impondrá en los siguientes términos: “Si la falta consiste en la intervención de un bien de interés cultural sin la respectiva autorización en la forma prevista en el numeral 2 del artículo 11 de este título, se impondrá multa de doscientos (200) a quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes por parte de la autoridad que hubiera efectuado la respectiva declaratoria. En la misma sanción incurrirá quien realice obras en inmuebles ubicados en el área de influencia o colindantes con un inmueble de interés cultural sin la obtención de la correspondiente autorización, de conformidad con lo previsto en el numeral 2 del artículo 11 de este título”. Así mismo, de acuerdo con el mismo artículo “También será sujeto de esta multa el arquitecto o restaurador que adelante la intervención sin la respectiva autorización, aumentada en un ciento por ciento (100%).”

Se observa que el régimen sancionatorio puede resultar oneroso no solo para el urbanizador o constructor de la obra sino también para el arquitecto que adelante la intervención.

Si como consecuencia de la ejecución de obras se destruye algún bien de interés arqueológico, obviando la adopción de un Programa de Arqueología Preventiva cuando así se exija, podrían derivar en sanciones administrativas y penales derivadas de dicha destrucción.

Es decir que, en la ejecución de obras y proyectos, especialmente aquellos cuya área sea superior a una hectárea y requiera para su desarrollo de una licencia de urbanización, parcelación o construcción, la interpretación que está dando el Instituto Colombiano de Antropología e Historia puede resultar perjudicial para quien ejecuta la obra.

Es importante aclarar que la autoridad competente para exigir el cumplimiento de un programa de arqueología preventiva es el Instituto Colombiano de Antropología e Historia y no las entidades territoriales. Así mismo dicho programa es un requisito para dar inicio a la ejecución de obras, pero no puede constituirse en un requisito adicional para la aprobación de licencias de construcción, urbanización o parcelación de acuerdo con lo señalado en el numeral 7 del artículo 99 de la Ley 388 de 1997, modificado con el artículo 182 del Decreto 19 de 2012, según el cual “El Gobierno Nacional establecerá los documentos que deben acompañar las solicitudes de licencia y la vigencia de las licencias, según su clase. En todo caso, las licencias urbanísticas deberán resolverse exclusivamente con los requisitos fijados por las normas nacionales que reglamentan su trámite, y los municipios y distritos no podrán establecer ni exigir requisitos adicionales a los allí señalados.” Toda vez que el Decreto 1077 de 2015, en lo relacionado con licencias urbanísticas no ordena la ejecución de un Programa de Arqueología Preventiva, no deben los municipios o distritos exigir la adopción de este.

Si bien existe controversia respecto a la exigibilidad de un programa de arqueología preventiva en todos los proyectos u obras que teniendo un área superior a una hectárea requieran licencia de urbanización, parcelación o construcción, el Instituto Colombiano de Antropología e Historia está exigiendo la ejecución de dicho programa si considera que el proyecto se encuentra en una zona donde puedan hallarse vestigios arqueológicos. En esta medida se recomienda tomar las precauciones necesarias, y consultar al ICANH si la zona donde se desarrollará el proyecto requiere la adopción de un programa de arqueología preventiva, y si es el caso ejecutar dicho plan.

No obstante la protección de los bienes de interés arqueológico es de especial protección constitucional y cultural, las políticas y normas que regulan la materia deben ser claras y estar ajustadas a las condiciones del ejercicio de las diferentes actividades, de tal manera que la interpretación de las mismas no genere un impacto negativo en el desarrollo económico del país. No se trata de poner de presente una diferencia entre el desarrollo económico y la protección de los bienes de interés cultural, sino que las políticas de cada uno de estos ámbitos sean coherentes y concordantes entre ellas y se encuentren claramente definidas para aquellos que ejecuten obras o proyectos en el territorio nacional.