La inconveniencia de la apelación en efecto devolutivo en las acciones populares

La acción popular es el mecanismo previsto para la protección de derechos colectivos. Estas tienen un amplio campo de aplicación, pues amparan derechos que no se limitan a una sola esfera de la sociedad, como el goce del medio ambiente, la moralidad administrativa, la libre competencia, entre otros. Por su aplicabilidad en tan diversos ámbitos, la Ley 472 de 1998 indica que la sentencia que acoja las pretensiones podrá contener órdenes de hacer, condenar al pago de perjuicios y exigir la realización de conductas necesarias para volver las cosas al estado anterior, todo con la finalidad lograr una salvaguarda efectiva de estos derechos.

Recordemos que la Ley 472 de 1998 remite al Código General del Proceso en lo que atañe al recurso de apelación, y esta norma indica que se debe conceder en el efecto devolutivo, lo que pareciera cumplir con la finalidad de la acción, que en palabras del Consejo de Estado es “garantizar la protección de los derechos colectivos, hasta que se resuelva el asunto en segunda instancia.”

No obstante, de esta remisión surge una problemática consistente en la manifiesta incompatibilidad entre la Ley 472 de 1998 y el CGP. Lo anterior, debido a que, por la misma naturaleza de esta acción, las órdenes en primera instancia suelen ser obligaciones de hacer, por ejemplo, la construcción o demolición de obras, elaboración de estudios relacionados o hasta el pago de indemnizaciones en casos específicos. Teniendo esto cuenta, surge el interrogante: ¿Qué sucede con las obligaciones de hacer ejecutadas si el superior revoca la sentencia de primera instancia?

Al respecto es de advertir que el CGP contempla una excepción en el inciso 5º del artículo 323, aplicable a las acciones populares, que señala que este recurso se concederá en efecto devolutivo, pero no podrá hacerse entrega de dineros u otros bienes, hasta tanto sea resuelta la apelación. Como se expresó, muchas de las órdenes de hacer en primera instancia se enmarcan en esta excepción, pues implican la entrega de bienes o dinero. Entonces, el propósito establecido en la acción constitucional respecto de la protección de intereses colectivos resulta incompatible y hasta contradictorio, pues estas órdenes de hacer solo serían ejecutables después de resolverse la apelación.

En suma, la acción popular es irreconciliable con los efectos prácticos de la remisión al CGP, pues la práctica demuestra que estos mandatos no son ejecutables hasta que sea resuelta la apelación, lo que presenta dos circunstancias: para la parte demandante, esta norma tendría como efecto que no se garantizan sus derechos colectivos a pesar del fallo de primera instancia, pero para la parte demandada, implicaría la aplicación del principio de doble instancia, ambas situaciones admisibles pero contrapuestas en el marco de estas acciones.