Emergencia por terremoto y obras de reforzamiento estructural: ¿es posible intervenir antes de obtener la licencia urbanística?

Los recientes sismos en el país reabren el debate de qué hacer con los edificios que sufren daños estructurales: ¿puede adelantarse una intervención estructural de manera inmediata, sin contar aún con la licencia de construcción correspondiente, cuando existe un riesgo cierto para la vida de las personas? El ordenamiento jurídico colombiano reconoce la gravedad de estas situaciones, pero no establece con suficiente claridad una vía que permita actuar de manera inmediata mientras se surte el trámite de licenciamiento.

Una normativa que reconoce el riesgo, pero no lo resuelve

El artículo 35 de la Ley 1796 de 2016 (norma orientada a mejorar la seguridad de las edificaciones) es claro y expreso al establecer que, para la ejecución de obras de reforzamiento estructural, así como para otras intervenciones en edificaciones, es requisito previo obtener la correspondiente licencia urbanística. La norma no contempla excepción alguna a esta regla.

El Decreto 1077 de 2015, por su parte, reconoce expresamente la gravedad de los escenarios de riesgo estructural. En efecto, el parágrafo 3 del artículo 2.2.6.1.2.1.1 dispone que, cuando exista un riesgo grave en la estructura portante de una edificación que pueda afectar la vida o la salud de las personas, será obligatorio para el titular de la licencia adelantar el trámite de reforzamiento estructural, con intervención del alcalde en caso de que aquel se niegue a hacerlo.

Esta misma disposición ha sido objeto de controversia judicial ante el Consejo de Estado desde 2015. En 2018, dicha Corporación decretó la suspensión provisional de algunos de sus apartes, medida cautelar que, por su propia naturaleza, se mantiene vigente mientras no se profiera una decisión de fondo. Por su parte, el Ministerio de Vivienda ha señalado de manera enfática que, pese a esta suspensión parcial, subsiste la obligación de tramitar la licencia de reforzamiento estructural mediante el procedimiento general previsto para la solicitud de licencias urbanísticas.

El episodio resulta ilustrativo del problema de fondo: incluso la disposición que reconoce de manera expresa la existencia de un riesgo estructural grave ha permanecido, durante casi una década, sometida a controversia judicial respecto del alcance preciso de sus efectos.

Y ahí radica la tensión de fondo: aunque el ordenamiento jurídico reconoce expresamente el riesgo y exige actuar con prontitud frente a este tipo de situaciones, el régimen general de licenciamiento urbanístico no contempla una modalidad autónoma de licencia de emergencia ni establece, para estos casos, un procedimiento especial que permita iniciar las obras de reforzamiento estructural antes de obtener la licencia correspondiente. El sistema parte, en términos generales, de la premisa de que la licencia debe obtenerse previamente, lo que puede generar un vacío práctico cuando la gravedad del riesgo exige una intervención inmediata y no resulta posible esperar los tiempos ordinarios de un trámite ante la curaduría urbana.

La protección de la vida como principio, no como procedimiento

La Corte Constitucional ha sido clara en que la amenaza de colapso o ruina de una edificación, cuando se encuentra probada, activa para las autoridades la obligación de protección eficiente y oportuna de la vida y la seguridad personal (Sentencia T-268 de 2024, reiterando lo dicho en la T-390 de 2018). Esta línea jurisprudencial distingue con precisión entre riesgo y amenaza: el primero es apenas eventual, mientras que la segunda supone una vulneración inminente y cierta distinción que ya había trazado la Corte en un caso concreto sobre un edificio con daños graves de mampostería en Bogotá (Sentencia T-1002 de 2010). En el mismo sentido, el Ministerio de Vivienda ha señalado que las medidas urgentes frente a este tipo de situaciones consisten justamente en el reforzamiento estructural necesario para llevar la edificación a niveles adecuados de seguridad sismo resistente (Concepto 2020EE0055534).

En otras palabras, la protección de la vida tiene un peso constitucional indiscutible, pero no elimina la exigencia de obtener la licencia. Lo que sí hace es aportar criterios para evaluar una decisión tomada en medio de una emergencia: qué tan inminente era el riesgo, si la intervención se limitó a lo indispensable, si contó con respaldo técnico y si el trámite de licenciamiento se adelantó con la debida diligencia. Estos elementos no sustituyen la autorización urbanística, pero permiten entender jurídicamente las circunstancias en las que se actuó.

Conclusión

El problema, entonces, no consiste en relativizar la exigencia de la licencia urbanística, sino en reconocer que, en el marco de un desastre natural como un terremoto, el ordenamiento carece de una respuesta procedimental específica para aquellos eventos en los que la amenaza estructural es cierta, técnicamente acreditada y resulta incompatible con los tiempos ordinarios del trámite de licenciamiento. En estas circunstancias, la urgencia no deriva de una simple conveniencia del propietario o de una decisión administrativa, sino de la necesidad de responder de manera inmediata a un riesgo sobre la vida y la integridad de las personas generado por un fenómeno natural de carácter extraordinario.

La protección de la vida y la integridad física no debería depender de que el propietario se vea obligado a asumir el riesgo jurídico de ejecutar obras indispensables sin licencia; del mismo modo, el cumplimiento de la legalidad urbanística no debería traducirse en la obligación de permanecer inactivo frente a un peligro estructural inminente, particularmente cuando un terremoto puede comprometer la estabilidad de las edificaciones y generar consecuencias irreversibles. El reto regulatorio consiste, precisamente, en diseñar un mecanismo excepcional, técnicamente controlado, temporal y sujeto a posterior legalización o licenciamiento, que permita intervenir de manera inmediata en situaciones de emergencia y, al mismo tiempo, preservar los principios de legalidad, seguridad estructural y control urbanístico.