Efectos de las nuevas determinantes de ordenamiento territorial

Modificaciones en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997: impacto en el ordenamiento territorial

El artículo 32 del Plan Nacional de Desarrollo —PND— (Ley 2294 de 2023) modificó el artículo 10 de la Ley 388 de 1998 en materia de determinantes de ordenamiento territorial, creando unas nuevas normas y originando un orden de prevalencia que vale la pena analizar desde la visión de sus efectos en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT), Planes Básicos de Ordenamiento Territorial (PBOT) y Esquemas de Ordenamiento Territorial (EOT) y sus instrumentos de gestión. No hay que olvidar que las determinantes de ordenamiento constituyen normas de superior jerarquía para la elaboración y adopción de los POT y, por lo tanto, la definición precisa debe ser previa al proceso del trámite del plan y sus ajustes o modificaciones.

Determinantes de ordenamiento para los POT, PBOT y EOT vigentes

Los actuales POT, PBOT y EOT, o sus ajustes y modificaciones, debieron expedirse con base en las determinantes de ordenamiento vigentes para la fecha de su elaboración y adopción, es decir, las que señala el artículo 10 de la Ley 388 de 1997. En este sentido, todos los instrumentos de gestión del suelo, tales como Planes Parciales, macroproyectos, actuaciones urbanas integrales, Planes de Ordenamiento Zonal o Unidades de Planificación Rural que se encuentren en ejecución o en proceso de adopción, con base en los POT vigentes, deberán adoptarse y ejecutarse dentro del marco legal de estos y no de nuevos actos administrativos que definan las determinantes de ordenamiento creadas en el PND.

Autonomía territorial y la implementación de las nuevas determinantes

Por otra parte, la totalidad de estas determinantes proviene de autoridades distintas a la que tiene la competencia constitucional para el ordenamiento del territorio en ejercicio de la autonomía territorial. Esto significa que cualquier ejercicio en el Estado que las señale deberá ser riguroso, en extremo, en el soporte técnico y científico de su implementación, debido a que finalmente limitan la competencia municipal en la formulación y adopción de sus POT.

El papel de la Corte Constitucional en las determinantes de ordenamiento territorial requiere altos estándares en materia técnica y científica.

En este sentido, todas las determinantes señaladas en el artículo 32 del PND deben ser revisadas cuidadosamente por la Corte Constitucional que, en aplicación de los test de constitucionalidad correspondientes, evidenciará si alguna de ellas viola el principio de autonomía territorial o si, por el contrario, son producto de la aplicación del principio de armonía en el ejercicio de las competencias constitucionales entre la nación, los entes territoriales y las autoridades ambientales.

En el caso de aquellas constitucionalmente válidas y que respondan a una visión del ordenamiento del territorio — desde una base de determinantes que permitan un desarrollo equilibrado entre las competencias de los municipios o distritos y las demás autoridades enunciadas en el artículo 32 del PND—, es necesario un soporte de altísima calidad técnica, con certeza jurídica para todos los actores y que origine su incorporación pacífica en el ordenamiento de territorio.

Por ejemplo, en el caso del primer nivel de determinantes, es decir, aquellas relacionadas con la conservación —la protección del ambiente y los ecosistemas, el ciclo del agua, los recursos naturales, la prevención de amenazas y riesgos de desastres, la gestión del cambio climático y la soberanía alimentaria—, se debe contar, en primera instancia, con una definición normativa del orden nacional sobre el alcance, la aplicación y los términos y condiciones.

Le debe seguir una profundidad técnica y científica que identifique estos suelos con tal precisión que su incorporación en el ordenamiento se refleje en coordenadas geográficas, áreas específicas y delimitación precisa, de lo contrario, podría generar una afectación al derecho constitucional del municipio de tomar las decisiones sobre su territorio.

Bajo esta premisa se deben cumplir con las demás determinantes, por lo cual los municipios o distritos están en el derecho y obligación con sus ciudadanos de exigir a la nación, a las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) y a los demás entes competentes en la materia, el mayor grado de profundidad técnica y científica en el momento de establecerlas.

Áreas de protección para la producción de alimentos: un reto para el Ministerio de Agricultura

Sobre el tema, vale la pena hacer un breve análisis de la determinante incorporada en el nivel 2: “Las áreas de especial interés para proteger el derecho humano a la alimentación de los habitantes del territorio nacional localizadas dentro de la frontera agrícola, en particular, las incluidas en las Áreas de Protección para la producción de alimentos, declaradas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (…)”. Esta se encuentra incluida en el PND y otorga un poder de decisión sobre el uso del suelo, en cabeza del Ministerio de Agricultura, muy amplio, ya que permite que una entidad de la propia nación, la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria (UPRA), establezca los criterios para su declaratoria en cada ente territorial.

En otros términos, es el mismo ministerio con fundamento en los criterios de la UPRA el que declara las zonas. Dicha decisión se toma sin participación de la autoridad municipal, distrital o de los titulares del suelo que seguramente cuentan con otras explotaciones legitimadas por el POT vigente, incluso agropecuarias.

Independientemente del riguroso examen que la Corte Constitucional debe realizar sobre la determinante, el Ministerio de Agricultura tiene un reto muy grande en el cuidado extremo que debe implementar en las decisiones que sean adoptadas, puesto que cualquier posición debe estar profundamente sustentada en estudios técnicos y científicos que permitan tener la certeza de que esa limitación en el suelo obedece a una necesidad real y no es el resultado de intereses políticos.

Por lo pronto vale la pena insistir en que, como todas las normas legales colombianas, las determinantes de ordenamiento no producen efectos jurídicos retroactivos; en consecuencia, no pueden afectar situaciones jurídicas consolidadas al amparo de las normas vigentes, en cabeza de sus titulares. De hacerlo, tal y como lo ha manifestado la Corte Constitucional, se debe estar en presencia de un interés superior colectivo y se debe indemnizar por el daño antijurídico causado al propietario del suelo.