Declaratoria de la primera APPA: ¿Qué esperar en ordenamiento territorial?

¿Qué son las APPA y cuáles son sus objetivos?

Las Áreas de Protección para la Producción de Alimentos (APPA), definidas como áreas destinadas a garantizar la producción de alimentos, tienen como objetivo principal, entre otros, asegurar la protección de suelos aptos para tal fin en los procesos de ordenamiento territorial; por ello, fueron elevadas a determinantes de superior jerarquía que deben ser consideradas en los Planes de Ordenamiento Territorial (POT).

Un primer ejercicio de aproximación fueron las Zonas de Protección para Producción de Alimentos (ZPPA), delimitadas en La Guajira y la Sabana Centro de Cundinamarca, que serían la base para posteriores declaratorias. Así, el pasado 20 de junio el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural expidió la Resolución 161 de 2024, declarando la APPA correspondiente a 8 municipios de La Guajira.

Declaratoria de APPA en La Guajira: Aspectos Clave

De esta primera declaratoria, frente a los instrumentos de ordenamiento territorial, se destacan dos aspectos:

1. Participación y Derechos en la Declaratoria de APPA

El primero, la escasa participación de quienes ostentan derechos sobre los predios afectados. Aunque los considerandos de la Resolución abordan las concertaciones adelantadas con los municipios y otras entidades para armonizar el APPA con áreas de protección ambiental, títulos mineros y áreas de comunidades étnicas, no se refleja un ejercicio que justifique la inclusión de la totalidad de los suelos sin excluir áreas que, por tener distinta vocación, puedan destinarse a otros usos permitidos por los POT. En consecuencia, este proceso deberá hacerse en la fase de implementación, determinando caso a caso la existencia derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas, como lo ordena la Constitución Política. Recordemos que, en materia de ordenamiento territorial, en términos generales, se consideran como tal las licencias urbanísticas expedidas conforme a las leyes, que se encuentren vigentes o hayan sido ejecutadas totalmente.

No obstante, es desafortunado que no se haya establecido un régimen de transición para, por ejemplo, solicitudes en trámite radicadas en legal y debida forma, o con viabilidad y pendientes de expedición; esto para limitar la interpretación de las autoridades a cargo de la expedición de licencias. Tampoco se considera la incorporación al perímetro de expansión urbana de suelos ya concertados con las autoridades ambientales en las modificaciones en curso de los POT.

2. Régimen de Usos y Vacíos en la Implementación

El segundo, los vacíos en el régimen de usos de cara a la implementación inmediata de la determinante. Se destaca que se puedan desarrollar usos complementarios a la producción de alimentos, como el comercio de bienes y servicios asociados, o el desarrollo de equipamientos y de vivienda rural dispersa, esta última correspondiente a vivienda campesina fuera de centros poblados y de parcelaciones de vivienda campestre. Sin embargo, no establece ciertas características de los usos específicos, como la escala de los equipamientos, ni las reglas de edificabilidad o de obligaciones urbanísticas, como el potencial de construcción, las cesiones o la densidad para la vivienda rural, aspectos que no es claro si dependerán de las normas contempladas en los planes de ordenamiento territorial vigentes, o si será necesario hacer una modificación de estos para poder tramitar las correspondientes licencias.

En conclusión, esta primera declaratoria de APPA da una idea de lo que podemos esperar en materia de ordenamiento territorial en cuanto a la implementación de esta determinante de superior jerarquía, pero adolece de vacíos que abren lugar a interpretaciones, las cuales seguramente dificultarán su ejecución en la práctica, pero que a la vez llaman la atención sobre los puntos que debería reconsiderar el ministerio en las próximas declaratorias.