Ciudad Lagos de Torca, revolución urbanística y ambiental para el norte de Bogotá

El pasado mes de marzo, la Alcaldía Mayor de Bogotá expidió el Decreto 088 de 2017, conocido como Plan de Ordenamiento Zonal del Norte (POZ Norte) o Ciudad Lagos de Torca. La norma, que constituye una apuesta sin precedentes hacia la recuperación ambiental y el desarrollo urbanístico de esa zona de la ciudad, tiene tres componentes fundamentales: ambiental, normativo-urbanístico y financiero. Antes de abordar cada uno de ellos, es importante reseñar brevemente algunos antecedentes normativos para entender la génesis del POZ Norte y sus futuros alcances.

ANTECEDENTES NORMATIVOS DEL POZ NORTE

En 2003, cuando se ajustó el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá (POT) a través del Decreto 469 de 2003 -posteriormente compilado en el Decreto 190 de 2004-, se creó el instrumento de plan de ordenamiento zonal para el norte de la ciudad (POZ Norte) como una herramienta de planificación intermedia entre el POT y los planes parciales y las licencias urbanísticas a expedirse en esa zona de la capital. ¿Por qué se creó? Porque Bogotá necesitaba un instrumento mucho más amplio que el de los planes parciales para definir las determinantes de ordenamiento que debían articularse en función del desarrollo planificado de ese territorio.

Años más tarde, se expediría la primera reglamentación del POZ Norte, el Decreto 043 de 2010, complementado por el Decreto 464 de 2011, pero estas normas evidenciaron falencias en materia de estudios técnicos al no definir con precisión los determinantes de malla vial, elementos ambientales e infraestructura de servicios públicos. Estos vacíos trajeron otros, porque al faltar lo sustantivo, se hacía imposible la tarea de presupuestar y al mismo tiempo, se truncaba la posibilidad de implementar mecanismos de financiación adecuados. El puntillazo llegaría con la expedición del Decreto 140 de 2012, que derogó las citadas normas y dejó al POZ Norte sin reglamentación.

Pasarían cinco años para que, a la luz del recientemente firmado Decreto 088 de 2017, Bogotá volviera a tener una norma que le permitiera planificar de manera ordenada el desarrollo de la zona norte con objetivos tan importantes como: a) la reglamentación de los aspectos técnicos-urbanísticos, ambientales y financieros del POZ Norte y su armonización con el proceso de ordenamiento de la ciudad, estableciendo directrices urbanísticas en consonancia con el POT; b) ofrecer una solución a la creciente demanda de vivienda en el distrito y su área de influencia; c) controlar el desarrollo informal del borde del norte de la ciudad; y d) avanzar hacia “la construcción de un hábitat sostenible a partir de una interrelación entre los valores ambientales y la ejecución de proyectos de vivienda, comercio, servicios, equipamientos y otras actividades económicas que mejoren la funcionalidad y la calidad de la ciudad”.

Revisados estos antecedentes, pasemos ahora a los tres componentes principales del POZ Norte-Ciudad Lagos de Torca: ambiental, técnico-urbanístico y financiero.

COMPONENTE AMBIENTAL

El corazón de todo el desarrollo urbanístico previsto para el norte de Bogotá, será la recuperación y conservación del Humedal de Torca y Guaymaral y de los corredores ambientales que lo circundan, incrementando su recarga hídrica y mitigando las constantes amenazas de inundación, tal como prevé en el artículo 8º del Decreto 088. Al recuperar su integridad, este valioso cuerpo de agua verá reforzada la conectividad biológica a través de la red de quebradas y del sistema urbano de drenaje sostenible. A lo anterior, se suma la construcción del Parque Metropolitano Guaymaral, que tendrá 77 hectáreas y que unido a todos los terrenos de conservación, alcanzará cerca de 150 hectáreas, 37 más que la zona verde principal del Parque Simón Bolívar. Se garantiza así una amplia oferta de espacios naturales y seminaturales integrados al espacio público. En síntesis, el modelo de ciudad planificado en el POZ Norte, se adecúa al entorno natural que lo rodea y no al revés, como suele suceder en otros centros urbanos.

COMPONENTE TÉCNICO-URBANÍSTICO

Dentro de los sistemas estructurantes definidos por el Decreto 088, sobresale un minucioso componente técnico-urbanístico que incluye un Sistema de Movilidad, un Sistema de Espacio Público y un Sistema de Servicios Públicos, cuyos lineamientos permitirán el desarrollo ordenado de esta zona de Bogotá. Teniendo en cuenta los casos de Ciudad Verde y Ciudad Salitre como ejemplos de urbanismo de calidad en el pasado, Ciudad Lagos de Torca procurará el equilibrio entre densidades poblacionales y desarrollos de vivienda, espacios públicos, y redes de infraestructura de malla vial y de servicios que aseguren un índice de espacio público efectivo por habitante de 7m2/hab, superior al promedio de 3,93 m2/hab que aplica en toda la ciudad. De otra parte, el POZ Norte prevé la construcción de más de 110.000 viviendas combinadas con usos comerciales y de oficinas y más de 40.000 viviendas de interés social y prioritario, todo, en un entorno de cerca de 400 hectáreas de espacio público y 300 hectáreas destinadas únicamente a vías.

COMPONENTE DE FINANCIACIÓN

En Ciudad Lagos de Torca se implementará un sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios que, como señala el artículo 7º de la norma, “permita redistribuir de manera eficiente entre la totalidad de los beneficiarios de las acciones y actuaciones urbanísticas que se desarrollen, los costos asociados a la financiación y construcción de la infraestructura urbana de soporte y la protección de los elementos ambientales, buscando la participación de diferentes actores públicos y privados en su desarrollo”.

La Ley 388 de 1997 ya señalaba que las cargas urbanísticas generales pueden financiarse a través de instrumentos como la plusvalía, el impuesto predial, la valorización, el régimen de tarifas de servicios públicos y los sistemas de cargas y beneficios, entre otros. Para el caso de Ciudad Lagos de Torca, el mecanismo escogido fueron el de reparto de cargas y beneficios y el de plusvalía, y a partir de un índice básico de edificabilidad, es posible que los desarrolladores obtengan un índice adicional cuando asumen de manera voluntaria dichas cargas generales.

En cuanto a la financiación de cargas locales como la malla vial local, la infraestructura local de servicios públicos domiciliarios, las cesiones para parques y los equipamientos locales o zonales, el Decreto 088 estipula que ésta corre por cuenta del urbanizador o desarrollador. En virtud de ello, y en consonancia con el Decreto 2181 de 2006, expedido por el entonces Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, permite que a cambio de asumir esa carga, los desarrolladores reciban un índice básico de edificabilidad y que, para tener derecho a un índice adicional, aporten recursos a la financiación de las cargas generales.

Se observa como, en armonía con estos antecedentes normativos, el distrito no solo incorporó al POZ Norte diferentes instrumentos de financiación que facilitan la concurrencia de intereses con el sector privado sino también vehículos jurídicos como el contrato de fiducia mercantil, en los términos del artículo 198 del Decreto 088, donde puede leerse: “El negocio jurídico principal para efectos de dar cumplimiento al sistema de reparto equitativo de cargas y beneficios al que se refiere el presente decreto, será el de un único Contrato de Fiducia Mercantil irrevocable, en virtud del cual se constituye un único patrimonio autónomo o fideicomiso, el cual se denominará Fideicomiso Lagos de Torca”. Su finalidad, lo dice el artículo 199, será la de permitir que a través suyo, “una o varias personas, naturales o jurídicas de derecho privado, en coordinación con entidades públicas de acuerdo con sus competencias, planifiquen, desarrollen, ejecuten y entreguen las obras correspondientes a cargas generales de Ciudad Lagos de Torca (…)”.

A diferencia de las normas que en el pasado intentaron reglamentar el POZ Norte, el Decreto 088 de 2017 introduce un amplio catálogo de instrumentos de financiación que asegura el cierre financiero y la viabilidad del sistema equitativo de reparto de cargas y beneficios con el fin de garantizar, no solamente los recursos sino la transparencia y celeridad en la ejecución de las obras.

Lo anterior reafirma que con la puesta en marcha de Ciudad Lagos de Torca, se está haciendo una gran apuesta por materializar lo que, en su momento, visualizó la Ley 388 de 1997 en cuanto al desarrollo ordenado de las ciudades colombianas, cuyo crecimiento planificado debe partir de la infraestructura matriz, la conservación de los elementos ambientales, y de la construcción de más infraestructura de manera previa o paralela a desarrollo de las edificaciones. Es así como se garantiza a los ciudadanos un urbanismo de calidad soportado en la infraestructura adecuada. Ahí está la médula de este decreto, que revolucionará el desarrollo del norte de Bogotá.